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市民政局关于《武汉市养老事业发展 “十三五”规划》实施情况的中期评估报告

2018-12-06 10:39 武汉市民政局
索 引 号 010886343/2019-30767 发布日期 2018-12-06
发布机构 武汉市民政局 公开范围 面向社会
公开方式 主动公开 文  号
主题分类 其他 有 效 性 有效

 一、前言

根据国家、省、市“十三五”规划中期评估工作的部署,市民政局委托中南财经政法大学,于2018年6月对《武汉市养老事业发展“十三五”规划(2016-2020年)》(以下简称《规划》)中期实施情况进行了评估。

中南财经政法大学中期评估项目组围绕《规划》提出的主要目标和重点任务,通过文献研究、统计调查、实地调研、召开座谈会等多种形式,对规划进行了全面深入细致的综合评估。评估报告按照“从宏观到微观、逐层深入”的分析思路,全面分析了“十三五”中期武汉市养老事业发展情况,从居家和社区养老、机构养老、养老服务设施建设、医养融合发展、社会组织服务与人才、老年福利保障等多维度,对规划中期实施情况进行了全面深入的评估,对2020年规划主要指标和重点任务完成情况进行了预测和展望,同时也指出了规划实施过程中存在的主要困难和问题,并在此基础上提出了推进规划中后期实施的相关政策优化路径。

本分析报告为武汉市养老事业发展提供了多角度、全方位的发展状态分析,有助于市民政局更好地把握当前养老事业发展方向,为进一步推动规划中后期实施、制定养老工作政策、加快民政事业发展提供借鉴与参考。

二、《规划》中期实施进展总体顺利

“十三五”以来,武汉市全面贯彻落实党的十九大提出的推进养老事业发展的整体要求,积极应对老年人口快速增加、老龄化程度日益提高、老年群体养老服务需求不断增长等新情况、新问题,以推进全国养老服务业综合改革试点为抓手,围绕构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系,全面推进《规划》》主要目标和重点任务实施,全市养老服务设施总量、服务供给能力、服务功能水平持续增长。截至目前,全市养老床位总数已达6.96万张,每千名老年人口养老床位数达到38.6张,护理型床位占养老机构床位比例达到39%,城市社区居家养老服务设施覆盖率达到100%,农村养老服务站点覆盖率达到49%,达到了“时间过半、完成过半”的规划实施进度要求。

——“互联网+居家养老”新模式创新推进。2016年底,武汉市获批成为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革第一批试点地区。市、区两级民政部门抢抓改革试点机遇,以满足社区居家老人养老需求为目的,探索创新 “互联网+居家养老”新模式。2017年,制定《武汉市居家和社区养老服务改革试点实施方案》(武政办〔2017〕26 号),明确了8项改革重点工作、7项基本试点任务和6项特色试点任务,并纳入市级绩效目标考核体系。2018年,先后制定《武汉市“互联网+居家养老”新模式实施方案》(武政规〔2018〕1号)和《武汉市“互联网+居家养老”服务设施建设标准》,提出重点围绕“三助一护”(助餐、助洁、助医、远程照护)开展服务,实施“社区嵌入式、中心辐射式、统分结合式”3种模式建设,到2020年实现中心城区半径1公里内提供社区居家养老服务,初步形成“互联网+居家养老”武汉样板。

——城乡社区(村)养老服务能力不断增强。养老服务设施建设快速推进, 2017年底,全市已建成社区老年人服务中心(站)656个、农村老年人互助照料中心(站)223个,今年还将新增“互联网+居家养老”社区嵌入式和中心辐射式服务网点51个、社区老年人服务中心(站)80个、农村老年人互助照料中心(站)300个(其中在贫困村新建60个)。目前,按照社区老年人服务站覆盖1个社区、社区老年人服务中心覆盖2-3个社区的规划目标,已提前实现城市社区居家养老服务设施覆盖率达到100%,农村社区养老服务站点覆盖率也已达到49%。推进养老服务设施社会化运营,通过购买服务、服务补贴等方式,聚合养老服务社会资源,整合为老服务加盟商5800余家,先后引入侨亚、晚晴枫、炎黄家政等50余家企业和社会组织参与运营管理,并引入第三方评估机构对运营情况进行监管,2018年底社会化运营率将达到50%以上。“道能幸福食堂”、“晚晴枫”等尊老助老服务被民政部、中央电视台、人民日报等中央主流媒体在全国宣传推广。

——养老机构管理服务能力稳步提升。着力发挥公办养老机构示范兜底作用,扶持社会办养老机构加快发展,持续推进农村福利院实施提档升级,鼓励和引导社会资本以多种方式参与养老机构建设。在市社会福利院、新洲区社会福利院开展全国第二批公办养老机构改革试点,武昌、汉阳、东湖高新等区级公办福利院和江夏、黄陂区农村福利院也先后开展“公建民营”试点。市社会福利综合大楼B栋“PPP”项目被列为湖北省第一批PPP示范项目、全国第三批PPP示范项目,是目前我国最大的养老PPP项目。目前,全市已拥有各类养老机构 285家,其中市、区公办养老机构15家、社会办养老机构34家、社区养老院162家、农村福利院74家。全市养老床位总数达到6.96万张,每千名老年人养老床位数达到38.6张。养老机构管理水平不断提高,持续开展全市养老机构服务质量提升专项行动,组织开展全市养老服务环境“双整治”专项行动、养老机构消防安全集中排查、养老机构安全整治专项行动、防范非法集资专项排查等工作,有效改进了养老机构管理和服务质量。养老机构标准化建设取得突破,江汉区社会福利院受民政部委托编制出版《养老机构标准化实用手册》,2018年1月,该院被民政部评为“全国民政标准化建设示范单位”。

——医养融合发展提升养老护理水平。积极推进医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭,探索推进居家养老医疗服务、日间养老医疗服务、开设老年康复床位和托管养老机构医疗业务等多种医养结合服务模式,重点扶持了以阳光护理院、东湖高新江南护理院为代表的一批医养结合型机构发展。目前,全市已有46家基层医疗卫生机构开设老年康复床位,设置老年康复床位2000余张,50余家养老机构内设医疗机构或医疗服务点,15家市区级公办养老机构均可提供医养结合服务,全市90%以上的养老机构与卫生服务机构签订了合作协议,护理型床位达到1.88万张,占养老机构床位比例达到39%,为养老服务提供了医疗保障和支撑。

——养老服务产业实现快速发展。2017年,制定出台《关于提升养老服务供给水平加快发展养老服务业的实施意见》(武政规〔2017〕34号),将养老保障方向由“小众”向“大众”转变,形成“政府+社会+市场”合力,推动养老与金融保险、家庭服务、人才培养、医药保健等相关行业交流融合。美国护明德、慈爱家、日本日医会馆等外国养老品牌在我市落地,国内保险资金投办的第一家养老社区“合众优年”(4000张养老床位)已经运营,同济健康谷大型养老社区(规划建筑总面积150万平方米)、泰康人寿打造的首个医养社区“泰康之家·楚园”(规划2300户养老单元)已开工建设。湖北侨亚、武汉中旗等企业积极推动智能穿戴、自助体检设备等多种养老创新产品,有效促进智慧健康养老产品和服务在我市的推广应用。依托东湖开发区国家生物产业基地、硚口区环同济健康城等特色园区,鼓励引导相关企业集聚发展智慧健康养老产品及服务,东湖生物产业基地园区产业总收入突破1000亿元,环同济健康城实现大健康产业综合营业收入突破500亿元。开展国际养老合作交流,瑞典博伦厄市、丹麦霍尔拜克市先后与我市开展养老合作

——养老服务队伍建设得到加强。积极推进养老护理职业培训,全市11家职业培训学校均可开展养老护理员专业培训,武汉市职工技术学校、湖北家政培训学校、武汉市好德益职业培训学校等5家定点培训机构设置有养老护理专业,常年开展养老护理员培训。针对养老护理员待遇偏低的现状,民政、财政部门联合出台了《关于做好养老护理员补贴发放工作的通知》(武民政〔2018〕16号),对从事养老护理服务工作并取得国家养老护理员资格的人员给予一次性持证奖励补贴和护理岗位补贴,一次性补贴根据持证的类型发放500-5000元不等的奖励,岗位补贴从连续从业第三年起每月发放100元。组织开展职业技能竞赛,2017年,举办了武汉市首届养老护理员职业技能大赛,吸引了13个城区的1万多名护理员报名参赛。组织开展最美养老护理员、优秀养老院院长、最佳养老机构推荐评选活动,有效提升了广大养老护理员的职业地位和荣誉感。

——老年宜居社区建设全面推进。2016年,制定实施《武汉市老年宜居社区建设三年行动计划》,围绕“宜居社区、幸福养老”主题,通过老旧社区改造、建设社区为老服务平台等举措,在三年内创建600个老年宜居社区。2016-2017两年,市、区两级落实创建资金1.5亿元,完成300个老年宜居社区创建,实施“老年人配餐中心”“扶一把工程”等社区惠老助老项目2667个,社区适老化改造7406处,显著提升了社区老年友好和宜居水平。2018年将再创建300个老年宜居社区,今年底将按计划完成三年计划设定的目标。

——老龄福利保障体系日益健全。2017年9月,制定出台了《武汉市高龄津贴发放管理暂行办法》(武老办规[2017]2号),进一步改革高龄津贴和老年证办理工作,推动权限下放、费用减免、时间提速,实现了老年证办理和高龄津贴发放网上帮办、服务到人。2017年,全市办理老年证19万张,向21.6万名老人发放高龄津贴2.04亿元。2016年2月,制定《关于进一步做好全市为困难老人购买居家养老护理服务工作的通知》(武民政[2016]11号),市区两级每年落实资金3000余万元,为全市6000多名困难老人购买居家养老护理服务。2018年5月,制定《武汉市养老服务对象评估办法(试行)》,将对老年人的身体状况、经济状况、居住状况、养老服务需求等进行调查评估或评判,作为政府为老人购买服务、发放专项补贴的依据。2018年,探索建立长护险制度被列入全市深化改革重点任务,人社部门正在牵头推进在武汉市建立长期护理保险制度。

三、《规划》实施中存在的困难和问题

总体来看,《规划》提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利,但在《规划》推进实施过程中,也存在一些制约养老事业发展的困难和问题

(一)养老服务区域发展不平衡。受城乡差别、区域经济发展水平等因素制约,不同城区在养老服务机构、养老服务设施、服务质量等方面还存在不平衡的状况。如在养老机构方面,中心城区养老机构大多“一床难求”,新城区养老机构入住率偏低。在推进养老服务设施社会化运营方面,城市社区老年人服务中心的社会化运营率较高,但在新城区特别是偏远乡村地区,受老人居住分散、地域偏僻、交通不便等因素影响,社会企业和组织大多不愿承接运营农村老年人互助照料中心等养老服务设施。

(二)养老机构管理服务水平需要进一步提升。公办养老机构管理服务水平总体较好。社会办养老机构在快速发展过程中,受经营规模、场地设施、资金投入、管理水平等各方面因素制约,在服务质量、内部管理、消防安全等方面还需要进一步改进提高,全市每年关停整改的社会办养老机构有10余家。农村福利院在全面提档升级后,需要进一步加大改革力度,提高经营发展活力。

(三)养老服务市场发展环境需要进一步优化。养老服务业总体属于微利行业,回报周期长,对社会力量缺乏投资吸引力,对社会力量参与养老服务的激励措施还不够健全。如现有的社会办养老机构、社区养老院,大多规模不大,90%以上的经营场所是租赁事业单位闲置房屋或民房,不敢加大投入,中心城区的养老机构还经常面临拆迁问题,拆迁后重新选址困难。

(四)老年人群的养老消费意愿总体偏低。武汉市老年人口一方面总量大、增速快,一方面又具有“未富先老”的特征。据人社部门平均数据,全市178万老年人中,134万老人的职工社保(退休金)平均为2525元/月。受传统观念影响,老人对购买社会化养老服务的认同度也偏低,据市社科院2017年问卷调查, 明确表示愿意购买社会化养老服务(即愿意花钱请人照顾)的人数比例只有14.5%,愿意补贴购买的17.4%,明确表示不愿意的占57.0%。老年人群总体收入水平偏低,对购买服务的认同度不高,难以形成有效的养老服务购买力,在一定程度上制约了养老服务业发展。

(五)养老服务队伍和基层民政工作力量需要加强。受行业环境不稳定、整体薪酬水平偏低、发展空间有限等因素影响,养老护理员等服务人才总量偏少,文化程度较低,专业性不强,流动性高,养老机构存在“招人难、留人更难”的问题,难以满足养老服务业快速发展的需要。在基层民政工作队伍方面,与日益繁重的养老工作任务相比,区民政部门、街道(乡镇)民政办专职工作人手不足,工作负荷较重,人员稳定性差,在一定程度上影响了全市养老事业各项工作任务的有效落实。

四、《规划》中后期完成情况预测分析

虽然面临上述困难和问题,但“十三五”中后期推进规划实施也有以下有利条件,主要表现在:一是党委、政府更加重视社会建设和民生保障。十九大提出了推进老龄事业和产业发展的整体要求,市、区各级党委、政府对事关民生福祉的养老事业发展的重视程度不断提高,武汉市也承担着多项全国养老改革试点任务,这些都为推动养老事业发展、落实《规划》目标任务提供了根本保障。二是财政对养老事业的投入保障力度不断加大。随着武汉加快建设国家中心城市,经济发展水平不断提高,财政收入不断增加,市、区两级财政对养老服务基础设施建设的投入力度、对支持社会养老事业发展的补贴力度都在不断加大,为《规划》中后期目标任务的落实提供了财力保障。三是社会力量参与养老事业的程度在不断提高。面对广大老年群体日益增长的养老服务需求,越来越多的社会企业和组织开始投入养老市场的开放和服务,加之政府对养老服务业的开放程度不断扩大、市场发展环境的不断优化,为社会力量参与养老产业发展提供了环境支撑。

据此,从总体上预测,《规划》中提出的养老床位、千人床位数、护理床位比以及城乡养老服务设施覆盖率等主要指标,具备了到2020年完成“十三五”规划目标要求的良好基础,不需要进行中后期指标调整。

五、《规划》中后期实施推进措施

从《规划》前期完成情况看,各主要指标、主要任务基本上达到了规划进度要求,为中后期完成规划要求打下了较为坚实的基础。后半期,面对全市老龄人口快速增长、养老服务需求不断提高的现状 需要武汉市全面贯彻落实中央、省、市有关养老事业发展的工作要求,切实解决《规划》实施中存在的突出问题,从统筹规划、政策保障、资金扶持、培育市场、宣传发动等多种途径,营造更加良好的养老服务发展环境,进一步加快推动全市养老服务业发展,更好满足广大老年人的养老服务需求,努力促进《规划》目标任务全面实现

(一)加强统筹规划,推动规划》目标有效落实。发挥武汉养老服务业综合改革试点工作领导小组的组织领导和统筹调度作用,加大部门协调力度,强化市级统筹能力,实现市区之间、中心城区和新城区之间养老事业协调发展。有效利用绩效考评、政府实事办理等工作手段,抓住市考评办将养老事业发展纳入全市小康社会建设指标体系的机会,依据《关于推进养老事业产业发展目标的考评计分办法》,将养老床位、养老服务设施建设运营、养老机构质量提升、政府购买为老服务等指标下达各区人民政府,推动《规划》重点指标任务有效落实。加强养老服务队伍建设,进一步加大职业培训力度、提高薪酬待遇、拓展发展空间,吸引更多专业护理人员加入养老服务队伍,同时充实基层民政工作力量,为规划中后期实施提供人才保障。

(二)完善政策保障,提升老年人群消费能力。改革创新养老保障政策,制定出台特殊困难老年人养老补贴办法,提高老年人群的养老服务购买力。进一步完善医养结合政策,将开展医养结合服务的社会办养老机构纳入医保定点体系。完善土地保障政策,为养老服务设施持续发展提供保障。学习借鉴上海、重庆以及荆门等省内外城市长护险制度试点经验,加快推进我市长期护理保险改革,探索建立符合我市实际的长护险制度,减轻老年人及其家属的经济负担。

(三)加大财政支持,鼓励社会力量参与养老服务。健全完善养老服务激励政策,制定扶持社会力量进入养老服务领域的政策措施。对参与“互联网+居家养老”服务、老年人助餐服务等养老服务的社会企业和组织给予一定的财政补贴。通过政府购买服务、公益创投等方式,培育一批专业为老服务社会组织。鼓励社会资本开设老年、康复、护理等医疗机构,引导社会力量积极参与为老服务,提升养老服务供给能力。

(四)积极培育市场,广泛吸引社会力量进入全面放开养老服务市场,制定适合我市实际的养老产品、养老服务优先发展目录,探索发展“商养结合”社区商业模式,鼓励各类社会主体以多种方式兴办为老服务实体。优化养老服务业发展环境,通过政策扶持、政府购买等办法,重点扶持一批主导产业突出、产业链条完整、服务功能完善的创新型养老服务企业,打造品牌优势明显的武汉养老服务企业和组织,提升我市养老服务业水平。

(五)弘扬敬老风尚,营造关爱老人浓厚氛围。通过报纸、电视、网络媒体等多种形式,广泛宣传党和政府有关养老事业发展的政策文件精神,大力弘扬敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德,强化全社会积极应对人口老龄化意识,组织引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大市民等各方力量参与养老服务事业,形成政府、市场、社会、家庭和老年人多方协同、各尽其能的发展格局。

 

 

武汉市民政局

2018年8月2日


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